Nagy megtiszteltetés számomra, hogy az emberi jogok világnapja alkalmából rendezett, ma már hagyománnyá vált konferencián már évek óta előadást tarthatok Önöknek. A felkérés szerint az Európai Unió jövőjéről kell beszélnem. E témával kapcsolatban alkotmánybíróként rögtön a nemzeti identitás problémaköre jutott eszembe, így erről szeretném Önökkel gondolataimat megosztani.
Ha röviden össze kellene foglalnom mondandómat, az a következőképp hangzana: A nemzeti identitások védelme nélkül az EU-nak nincs jövője. Vagy ha van is, abból a jövőből, én, köszönöm, nem kérek. Miért is gondolom ezt így?
Biztos ismerik azt a bonmot-t a brexitről, miszerint „a britek szerencsések. A brexit előtt minden problémájukért az EU volt felelős. Most itt van nekik a brexit.” Mivel huxitről szó sincs, nekünk magyaroknak nincs mivel takaróznunk, mi minden problémánkért szerencsénkre még az EU-t okolhatjuk.
Így van ez a nemzeti identitásunkat érő vélt vagy valós sérelmek esetében is. A viccet félretéve úgy vélem, hogy a nemzeti identitásról szóló valódi párbeszédnek meghatározó szerepe van az Európai Unió jövőbeli fejlődésére.
Az Unió legújabb alapszerződése, az úgynevezett Európai Unióról szóló szerződés 4. cikk (2) bekezdése értelmében az Unió tiszteletben tartja a tagállamok nemzeti identitását. Azaz maga a legfontosabb európai uniós jogforrás biztosítja a jogi lehetőséget arra, hogy az uniós szervek és a tagállamok között az identitásról békés és gyümölcsöző párbeszéd alakulhasson ki.
Ez a nemzeti identitásra vonatkozó új rendelkezés kifejezetten nagy szakirodalmi érdeklődést generált, és mára már több alkotmánybíróság is foglalkozott a jogilag nehezen meghatározható „nemzeti identitás” kérdésével.[2] Ezen vizsgálódások alapján a nemzeti identitás három értelmezését lehet elkülöníteni.
Az első, legszűkebb értelmezés szerint ez a tagállamoknak adott „engedmény” csak azokra az esetekre vonatkozik, ahol a tagállami alkotmányok az alapjogok uniós védelmi szintjénél magasabb védelmi szintet garantálnak az egyének számára. Azaz lényegében nemzeti identitás helyett alkotmányos identitásról van inkább szó, és az egyedi tagállami identitásnak csak azt a szeletét ismeri el az Unió, ahol a tagállami alkotmány védelmi szintje meghaladja az uniós alapjogvédelmi szintet. Az adott tagállam ezt az általa biztosított többletvédelmet az uniós kontextusban az ún. alapjogi fenntartás révén tudja érvényesíteni. Ilyen alapjogi fenntartással például a német Szövetségi Alkotmánybíróság több alkalommal élt is már. Egy esetben például egy uniós jogon alapuló aktus, egy európai elfogatóparancs végrehajtását akadályozta meg a német alkotmányos identitás szigorúbb mércéjére tekintettel.[3]
A magyar Alkotmánybíróság is vindikálta magának az alapjogi kontroll lehetőségét egy a témánk szempontjából igen fontos határozatában. Az ún. kvóta-ügyben,[4] ami a menekültek kvóta alapján történő automatikus elosztása kapcsán született, a magyar Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy fenntartja magának a jogot az alapjogi védelem biztosítására. Ugyanakkor az Európa-barátság jegyében azt is kimondta a magyar Alkotmánybíróság, hogy az Európai Alapjogi Charta, illetve az intézményesített uniós védelmi mechanizmusok alapján azt kell vélelmezni, hogy az uniós jogi aktusok tiszteletben tartják az alapjogokat.[5]
A második lehetséges szűk értelmezés szerint a nemzeti identitás fogalmát kizárólagosan az Európai Unió Bíróságának van hatásköre értelmezni. E megközelítés értelmében a luxemburgi székhelyű bíróság az egyedüli és kizárólagos fórum annak eldöntésére, hogy az adott szabály vagy aktus kapcsolatban áll-e a tagállam nemzeti identitásával. Azaz az adott tagállam nemzeti identitását nem maga az érintett tagállam, hanem az uniós bíróság értelmezi és védelmezi. E megközelítés jogalapját a már említett alapszerződés egy másik cikkelye, a 19. cikk (1) bekezdése biztosítja. Ennek értelmében az Európai Unió Bírósága jogosult az uniós jog értelmezésére, így a nemzeti identitás fogalmának konkrét tartalommal való megtöltésére is. Az Európai Unió Bírósága esetről esetre egyedileg mérlegelheti, hogy az uniós jogszabály végrehajtása hátrányosan érinti-e a tagállam nemzeti identitását.
Ha belegondolunk, elég faramuci helyzet ez. Egy, a nemzeti identitásokról vajmi keveset tudó szerv egyedül illetékes a kérdésben. Az uniós bíróság gyakorlatának áttekintése alapján valóban arra a következtetésre juthatunk, hogy Luxemburg tényleg nem bocsátkozik valódi párbeszédbe a tagállami alkotmánybíróságokkal. Kivételes, főleg nyelvhasználattal kapcsolatos esetekben ismeri el csupán a tagállamok nemzeti identitását az uniós joggal szemben. Az Unióban a luxemburgi bíróság joggyakorlata alapján lényegében egy sántikáló, klaudikáló rezsim alakult ki: az uniós bíróság sokszor azt sem akarja meghallani a tagállamok részéről, amit egyébként a tagállamok jóindulatúan közölni akarnak.
A harmadik, általam szorgalmazott értelmezés szerint nemzeti identitásra vonatkozó uniós szerződési cikk lehetőséget teremt a valódi bírósági párbeszédre a luxemburgi bíróság és a tagállami alkotmánybíróságok között. E párbeszéd véleményem szerint nélkülözhetetlenül szükséges ahhoz, hogy a nemzeti identitásból fakadó közösségi igények harmonikusan érvényesülhessenek. Véleményem szerint az új alapszerződés világossá tette, hogy az uniós és tagállami jogrendszerek hierarchikus modellje helyett a jogrendszerek közötti egyenjogúságra és hálózatiságra helyezendő a hangsúly. E megközelítés alapján a tagállami alkotmányjognak létezik egy olyan tartománya, amely kikerülhet az uniós jog elsőbbségének abszolút fennhatósága alól. Ez pedig pontosan a nemzeti identitás kérdésköre. Ezen a területen a nemzetközi szakirodalomban a német Bogdándy és Schill által is hangsúlyozott kölcsönös bírósági párbeszédnek, és az ún. kompozit alkotmányosságnak[6] kellene érvényesülnie.
Mindebből szükségképpen adódik az a kérdés, hogy a nemzeti identitás és az uniós jog kollíziója esetén milyen esetekben és milyen feltételek mellett bír elsőbbséggel a tagállami jogértelmezés az EU jogával szemben?
Úgy vélem, könnyebben meg tudjuk válaszolni ezt a kérdést, ha világosan látjuk a nemzeti identitás végső jogalapját.
Többen az állami, illetve tagállami szuverenitásban látják a nemzeti identitás jogalapját. Ezzel szemben úgy vélem, hogy a nemzeti identitás végső alapját a konkrét, egyenlő méltósággal bíró emberi személy képezi.[7] Teljesen nyilvánvaló ugyanis, hogy az egyének saját döntésüktől és akaratuktól teljesen függetlenül egy meghatározott földrajzi területre, egy számukra kívülről adott nyelvi, etnikai, vallási és történelmi valóságba születnek bele.
A nemzeti identitás végső jogalapját nem az országhatár, vagy olyan nehezen meghatározható, „fiktív” tulajdonságok jelentik, mint az etnikai származás, vagy a közös nyelv, hanem az a kényszerű állapot, hogy az egyén szükségszerűen alá van vetve olyan döntések hatalmának, amelyek őt bizonyos származási, nyelvi, vallási és történelmi okokból közvetlenül és meghatározóan érintik. Pusztán emiatt, a méltóságát alapvetően érintő „alávetettségi” helyzet miatt joga van arra, hogy beleszólhasson mindazon politikai döntésekbe, amelyek hazája nyelvi, etnikai, vallási jellemzőit komolyan érintik.[8]
Ezeket a származási, nyelvi, vallási és történelmi adottságokat az egyén vagy egyáltalán nem, vagy csak igen nehezen képes megváltoztatni. Ezért az egyén ezen tulajdonságait már régóta fokozott védelemben részesítik, az antidiszkriminációs alkotmányos szabályok révén. Mivel az egyén maga nem dönthetett szabadon ezekről a nyelvi, vallási, etnikai tényezőkről, hiszen beléjük született, ezért legalább attól meg kell védenünk őt, hogy a feje felett, megkérdezése nélkül változtassák meg azokat.
Az egyén méltóságától úgy jutunk el a nemzeti identitásig, hogy a nemzetet alkotó, egyenlő méltósággal bíró egyének szükségszerűen alá vannak vetve azoknak a nemzeti döntéseknek, amelyek őket származásuk, nyelvük, etnikai, vallási és történelmi adottságaik miatt érintik.
Felmerülhet Önökben a kérdés, miért éppen most merül fel ilyen élesen a nemzeti identitás mibenlétének a problémája. A nemzetállamok Európája mindenkinek megfelelt. Azonban a helyzet a migráció eltérő kezelése miatt mára megváltozott. Mára a legfontosabb, a nemzeti identitást érintő problémává a tömeges migráció, illetve annak kezelése vált. A tömeges migrációt nem lehet és nem szabad egyoldalúan, kizárólag az individuális emberi jogok alapján kezelni. A migráció következtében ugyanis egész nemzeti közösségek válnak érintetté.
Emiatt rendkívül fontos, hogy az egyéni emberi méltóság alapján biztosítsuk a döntéshozatalban való demokratikus részvétel lehetőségét minden tagállami állampolgár számára, nemzeti identitása, azaz végső soron méltóságának tőle független, objektív adottságai alapján.
Összefoglalóan úgy vélem tehát, hogy a luxemburgi bíróságnak és a tagállami alkotmánybíróságoknak a kompozit alkotmányosság és a bíróságok közötti párbeszéd irányába kell elmozdulniuk. Az uniós jog elsőbbségének az uniós bíróság által vallott, abszolút értelmű felfogása a tagállami alkotmánybíróságok számára jelenleg nem teszi lehetővé a nemzeti identitás értelmezését.
Ez a bírói párbeszéd helyett Luxemburg monológjához vezet.
A megoldás az érdemi bírói párbeszéd, a tagállami bíróságok szövetsége, németül Verfassungsgerichtsverbund[9] megteremtése és fenntartása lehet. E párbeszéd és együttműködés mellett a magyar Alkotmánybíróság is elkötelezte magát döntéseivel.
Végeredményben az Európai Unió jövője azon áll vagy bukik, hogy képes-e megvédeni polgárai egyéni méltóságát és ezen keresztül közösségei nemzeti identitását. Az EU és a nemzeti identitások védelme nem áll konfliktusban egymással. Éppen ellenkezőleg! A nemzeti identitások védelme és az Európai Unió kölcsönösen erősíti és kiegészíti egymást. Bármelyiket hangsúlyozzuk is túl a másik rovására, annak az érző, élő emberi személy fogja a kárát látni.
Hogy ne legyen így, és száz év múlva is legyenek olyanok, akik Petőfi nyelvén Petőfire emlékezhetnek, kívánom a jövő magyarjainak ebben a Petőfiről elnevezett múzeumban.
[1] Jelen írás annak az előadásnak az írásbeli szerkesztett változata, amely 2019 decemberében hangzott el az Emberi Jogok Világnapja alkalmából megrendezésre került konferencián a Petőfi Irodalmi Múzeumban.
[2] Julia VILLOTTI: National Constitutional Identities and the Legitimacy of the European Union Two Sides of the European Coin, Zeitschrift für Europarechtliche Studien 2015/8, 475–506; Deli Gergely – Sulyok Tamás: A magyar nemzeti identitás az Alkotmánybíróság gyakorlatában, Alkotmánybírósági Szemle 2019/2, 57–59.
[3] 2 BvR 2735/14. A kérdésről bővebben ld. ORBÁN Endre: Quo vadis, „alkotmányos identitás”? Közjogi Szemle 2018/3, 8.
[4] 22/2016. (XII. 5.) AB határozat. Erről részletesebben ld. VÁRNAY Ernő: Az Alkotmánybíróság és az Európai Bíróság. Együttműködő alkotmánybíráskodás? Állam– és Jogtudomány 2019/2, 65-66.
[5] 2/2019. (III. 5.) AB határozat. A fogalomról bővebben HALÁSZ Iván: Az alkotmányos identitás fogalma és funkciója. In GÁRDOS-OROSZ Fruzsina – HALÁSZ Iván (szerk.): Bevezetés az alkotmányjogba. Alapfogalmak (Budapest: Dialóg Campus 2019) 125–142, 140.
[6] Armin von BOGDANDY – Stephan SCHILL: Overcoming Absolute Primacy: Respect for National Identity under the Lisbon Treaty, Common Market Law Review 2011, 1–38, 4-5.
[7] Az emberi méltóságról ld. DELI Gergely – KUKORELLI István: Human Dignity in Hungary. in Paolo BECCHI – Klaus MATHIS (eds.): Handbook of Human Dignity in Europe (Basel: Springer 2019) 393-414; DELI Gergely – KUKORELLI István: Az emberi méltóság alapjoga Magyarországon, in Kukorelli István: Hány éves az Alaptörvény? A régi-új kérdése az Alaptörvényben (Budapest: Gondolat Kiadó 2017) 121–152.
[8] Sarah SONG: Why Does the State Have the Right to Control Immigration? in Jack KNIGHT (ed.): Immigration, Emigration and Migration (New York: New York University Press 2017) 32–43.
[9] Andreas VOßKUHLE: Multilevel Cooperation of the European Constitutional Courts: Der Europäische Verfassungsgerichtsverbund, EuConst 2010, 175–198, 183–184.